Надзор в сфере экономики

Прокурорский надзор за соблюдением законности в сфере экономики

 

         Экономика представляет собой совокупность производственных отношений, соответствующих данной ступени развития производственных сил общества.

         Экономические права, не являясь абсолютными, могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в которой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Конституции РФ, ч. 3 ст. 5).

         Фундаментальная проблема экономики – проблема регулирования действий участников производства.

         Несмотря на законодательное регулирование, современные экономические отношения далеки от «идеальной модели», соответственно, говоря об ориентирующем воздействии государства, мы говорим о надзоре за соблюдением определенных правил – законов.

         Важную роль в осуществлении ориентирующего надзора со стороны государства играет прокуратура.

         Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. Он является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере – обеспечении законности.

         Каждый вид экономических отношений регулируется определенной сферой российского законодательства, а это налоговое законодательство, законодательство о собственности, антимонопольное законодательство, авторское законодательство и т.д.

         Объектом прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономики является деятельность государственных и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих отношения в этой области.

         Приведем ряд примеров типичных нарушений законодательства в сфере экономики.

         Рассмотрим сферу исполнения законодательства о банкротстве. Основная цель института банкротства – защита прав кредиторов. Тем не менее, несмотря на то, что статья 9 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» обязывает руководителей предприятий при наступлении определенных обстоятельств, предусмотренных этим законом, обратиться в Арбитражный суд с заявлением о своем банкротстве, многие этого не делают. Например, некое общество с ограниченной ответственностью имеет задолженность по налогам и сборам 284 000 руб., при наличии имущества на сумму 8000 рублей. Руководитель в суд не обращался. Районной прокуратурой возбуждено производство об административном правонарушении. Постановлением мирового суда руководитель привлечен к административной ответственности по ч. 2 статьи 14.13 КоАП РФ.

 

         Другой случай нарушения законодательства о банкротстве – вывод активов предприятия. Так, генеральный директор одного из акционерных обществ в период проведения банкротства открыл общество с ограниченной ответственностью и перевел основные средства на баланс этого предприятия. Возбуждено уголовное дело по статье 196 УК РФ.

         Нарушения со стороны руководителей предприятий, арбитражных управляющих, допускаемые при исполнении своих обязанностей, могут привести к возникновению убытков должника, кредиторов, третьих лиц. Прокуроры не уделяют этому вопросу надлежащего внимания, не реализуют в полном объеме представленных полномочий по выявлению и устранению выявленных нарушений, не используют подготовленных отделом рекомендаций по вопросу возбуждения производств об административных правонарушениях.

         Приведем примеры нарушения законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. В этой области нарушения допускаются, в первую очередь, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления при издании правовых актов. Нередко устанавливаются дополнительные лицензионные требования и условия, административная ответственность за их несоблюдение. Неправомерно создаются различные исполнительно-распорядительные органы, дублирующие или подменяющие деятельность лицензирующих органов.

         Например, 9 февраля 2012 г. администрацией Н-ской области издано распоряжение «Об утверждении положения о выдаче специальных разрешений на транспортировку (вывоз) за пределы Кемеровской области лома черных металлов». За рассмотрение заявления о получении специального разрешения, выдачу такого разрешения незаконно предусматривалась плата (сбор). После опротестования прокурором Н-ской области этот акт был отменен.

         Важным элементом организации надзорной проверки является полнота ее информационного обеспечения или, иначе говоря, источники информации о нарушениях законодательства в сфере экономики.

         Первая группа источников информации - обращения. Понятие «обращение гражданина в государственные органы» является родовым по отношению к заявлениям, жалобам, предложениям.

         Заявления и жалобы могут подаваться как юридическими, так и физическими лицами. Применительно к экономическим отношениям это могут быть сообщения о фактах нарушения законодательства об охране труда, фактах нарушения антимонопольного законодательства, законодательства об авторских правах и т.д.

         Вторая группа: правовые (в первую очередь, нормативно-правовые) акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

         Отслеживанию и незамедлительному прокурорскому реагированию подлежат, как представляется, те из них, которые нарушают закрепленный Конституцией РФ принцип единства правового и экономического пространства, единых основ общероссийского рынка, гарантирующий свободу перемещения товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы. Правовые возможности прокурорского надзора позволяют исключить региональный монополизм органов государственной власти, создающий незаконные преимущества одним субъектам хозяйственного оборота и ущемляющий права и законные интересы других (запрет на вывоз и ввоз продукции, введение не основанных на законе сборов, пошлин, налогов и пр.).

         Третья группа: сведения из регистрирующих органов.

         Это могут быть документы, представляемые лицами или органами, принимающими решения о создании, реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в регистрирующие органы; ходатайства о даче согласия на создание, реорганизацию, ликвидацию коммерческих и некоммерческих организаций; сведения коммерческих предприятий об основных видах деятельности и объемах производимой и реализуемой продукции (работ, услуг).

         Четвертая группа: документы контролирующих органов о проведенных проверках.

         Например, сведения и первичные документы о проверках, проведенных налоговыми органами, центрами Роспотребнадзора и других выявленных правонарушениях (рапорты, справки, акты проверок на конкретных объектах, акты и протоколы на виновников административных проступков, постановления о наложении административных взысканий, предписания о приостановлении либо запрете на реализацию той или иной продукции, о приостановлении деятельности торговых предприятий, заявления и иски в суды и т.д.).

         Пятая группа: данные и материалы о допущенных правонарушениях, имеющиеся в районных (городских) администрациях, органах местного самоуправления; материалы, находящиеся в правоохранительных органах (о нарушителях, составляющих группу риска).

         Шестая группа: сообщения средств массовой информации, рекламные проспекты, видеоролики и другие сообщения коммерческих организаций в средствах массовой информации.

         Указанные источники могут нести в себе тип информации, характеризуемой как заведомо ложная реклама.

         Седьмая группа: внутренняя документация хозяйствующих субъектов.

         Это могут быть договоры между хозяйствующими субъектами, приказы, инструкции, ведомости выплаты зарплат и т.д.

         С учетом полученной информации планируется проведение надзорных проверок самой прокуратурой либо принимается решение о направлении требований о проведении проверок на заинтересовавших прокурора объектах соответствующим контрольно-надзорным органом. При проведении проверок подлежит выяснению ряд вопросов. Так, при проведении проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления выясняются следующие вопросы:

- принимались ли органами исполнительной власти или местногоамоуправления правовые акты, препятствующие осуществлению экономической деятельности либо противоречащие законодательству РФ в этой сфере;

- имели ли место противоречащие законодательству в сфере экономической деятельности действия (бездействия) органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- выявлялись ли факты противозаконного совмещения функций органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления с функциями (работой) хозяйствующих субъектов, а также незаконного наделения хозяйствующих субъектов определенными правами органов власти или контроля.

         При осуществлении надзора за законностью в деятельности государственных органов, наделенных правами контроля хозяйствующих субъектов, выясняется:

- соответствуют ли требованиям законодательства правовые акты того или иного территориального органа, ответственного за контроль в отношении предпринимательской деятельности в этой области;

- выполняет ли территориальный орган, ответственный за контроль в отношении предпринимательской деятельности в этой области возложенную на него основную задачу – выявление и пресечение на территории региона незаконной экономической деятельности;

- какие проверки проводились по этому вопросу, характер выявленных правонарушений;

- в полной ли мере, своевременно и адекватно органы, ответственные за контроль, в своей практической деятельности используют предоставленные им законом полномочия;

- разрабатывают и осуществляет ли контролирующие органы меры по предотвращению незаконной экономической деятельности в регионе;

- дают ли территориальные органы, ответственные за контроль в отношении предпринимательской деятельности в этой области, и своевременно ли предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушений законодательства, о расторжении или изменении договоров, противоречащих законодательству.

         При осуществлении надзора за соблюдением законности в сфере экономики коммерческих и некоммерческих организаций выясняется:

- не было ли со стороны должностных лиц предприятий, учреждений, организаций фактов сокрытия (занижения) прибыли или сокрытия (неучтения) иных объектов налогообложения, отсутствия бухгалтерского учета, ведения его с нарушением установленного порядка или искажения бухгалтерских отчетов; -

- непредставления, несвоевременного представления или представления по неустановленной форме бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

- не нарушается ли в регионе установленный законом порядок исполнения предписаний и других решений территориальных органов контроля в отношении предпринимательской деятельности в этой области, не было ли случаев оставления без реагирования решений, принятых по фактам выявленных правонарушений;

- не упускали ли территориальные органы обращения в судебные органы с заявлениями о нарушениях законодательства со стороны коммерческих и некоммерческих организаций.

         Нарушения законов в сфере экономики несут распространенный характер и так или иначе подтачивают развитие рыночной экономики в стране. Обеспечение своевременного и адекватного реагирования прокурора на такого рода правонарушения имеет важное профилактическое значение.

         В целях устранения выявленных в ходе проверок нарушений законодательства в сфере экономики, в зависимости от характера нарушений, прокурором может быть использован весь спектр предоставленных ему на настоящий момент Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий (объявление предостережения, внесение представления, принесение протеста, предъявление искового заявления, привлечение виновного к административной, материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности).

         Для повышения эффективности прокурорского надзора необходимо избирать, исходя из складывающейся в каждом случае ситуации, такие меры, которые бы в наибольшей степени соответствовали задачам выявления, устранения и предупреждения нарушений закона. При этом акты реагирования должны быть юридически и фактически обоснованными.

         Практика показывает, что к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без лицензии, с нарушением лицензионных условий и требований, правоохранительные органы применяют не предусмотренные федеральным законодательством меры воздействия, вне рамок возбужденного административного или уголовного производства. Причиной подобных явлений нередко является принятие незаконных нормативно-правовых актов, дезориентирующих правоохранительные органы. Мерой прокурорского реагирования в таких случаях (помимо опротестования незаконных актов) в период, предшествующий фактическому нарушению законов сотрудниками милиции, может быть направление  предостережений руководителям органов внутренних дел.

         Осуществление антимонопольной деятельности является одним из видов государственного регулирования экономики, которое обеспечивается во многом путем издания правовых актов территориальными антимонопольными органами, органами государственной исполнительной власти, органами местного самоуправления. Как показывает практика, прокуроры чаще всего опротестовывают нормативные акты указанных органов, которые направлены на ограничение конкуренции, создают дискриминацию или, напротив, создают условия, ограничивающие самостоятельность отдельных хозяйствующих субъектов, что противоречит федеральному законодательству. Нередко приносятся протесты на соглашения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которыми противоправно ограничивается конкуренция.

 

         Если по материалам проведенной надзорной проверки прокурор обнаружит признаки преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, то незамедлительно выносится мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, которое передается для расследования. При наличии признаков административного правонарушения выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с направлением материалов дела в уполномоченные для рассмотрения административного правонарушения органы.

         При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (например, о подготовке противоправного нормативного акта территориальными антимонопольными управлениями, органами государственной исполнительной власти или органами местного самоуправления, либо действиях по достижению соглашений хозяйствующими субъектами, ограничивающих конкуренцию) прокурор объявляет должностным лицам предостережение в письменной форме о недопустимости нарушений закона.

         На гребне перемен нового времени не раз возникали предложения об упразднении на законодательном уровне независимого надзорного органа – прокуратуры либо ограничении его независимости. Высказывались доводы о том, что функция прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере экономики есть по своей сути функция «жандарма» и тормозит развитие рыночной экономики. В противовес этому отмечу, что задача прокуратуры состоит не во вмешательстве в сектор экономики, а лишь в надзоре за соблюдением закона.

 

Помощник прокурора

Черноярского района

 

младший советник юстиции                                                                  М.Н. Мамцев